DONGDIWEN BRIEF
根据《国家发展战略规划（PEDN）2011-2030》，东帝汶政府在十年（2011-2020年）期间将基础设施建设列为高度优先事项。该十年计划的目标之一是，政府希望东帝汶在全国范围内实现所有基础设施的发展。基础设施领域的发展旨在推动国家经济增长，按照政府的愿景，到2030年，东帝汶在经济上将成为一个中等偏高收入国家（PEDN, 2011-2030）。
但在PEDN实施十年后，政府已从石油主权基金（FSP）以及世界银行、亚洲开发银行、日本国际协力机构等提供的贷款中拨款近54亿美元，执行率为61%，总额达33亿美元（Tatoli, 2023）。基础设施发展的现实与预期和既定轨迹仍相去甚远。同样，执政者在PEDN中设定的经济梦想，随着2030年临近，仍只是一场白日梦。
事实表明，基础设施领域的发展至今仍进展缓慢，面临严重停滞。许多道路修建后不久便再次损坏。部分道路时修时停，甚至很多尚未修建或修复。许多桥梁和排水设施尚未建设，仍在使用葡萄牙和印尼时期的工程。清洁水管道建设进展不佳，城市中许多人仍在使用水泵，管道管理不力，导致设施无法长久使用。公立学校和医院建筑质量低下，很快便损坏。农田灌溉系统也未建设，海塘和东帝汶经济特区项目多有停滞，未得到有效利用，未能给人民带来良好效益。
这意味着，政府在此期间为基础设施发展拨付了大量资金，但许多资金却流向了“贪污分子”的手中。正如2023年反腐败委员会（CAC）公共感知调查数据显示，最多的腐败犯罪发生在基础设施领域。
东帝汶的基础设施预算分为三类。第一类是分配给市镇基础设施发展项目（PDIM）的预算。第二类是分配在各部委预算线中的预算。第三类是由一个名为基础设施基金管理委员会（CAFI）的机构统一分配和管理的预算，用于管理金额在100万美元以上的基础设施预算。
CAFI是一个执行机构，涉及所有机构，但只有部分国家机构负责基础设施资金的管理。直接参与这个最高决策委员会的战略机构包括：财政部（MF）、公共工程部（MOP）、规划与战略投资部（MPIE）以及交通和通信部（MTC）。
直接参与该委员会的各部委，根据其授权，在执行基础设施资金方面发挥着更为战略性的作用。MPIE担任委员会主席，通过大型项目秘书处（SGP）负责CAFI活动的技术支持和管理。MOP、MTC及其他相关部委则是公共基础设施项目的“业主”或负责人。他们的职责是设计规划、实施项目并进行现场监督。财政部的职能是分配基础设施资金，通过国家采购委员会（CNA）进行采购流程，并负责支付。而MPIE通过SGP的职能是支持预算确认和支出审批，支付基础设施基金（FI）预算，国家发展局（ADN）的职责是进行项目质量控制，并认证项目执行质量（从项目文件审核到实地检查实物进度，以推荐支付金额超过5万美元的项目）。
目前尚无专门研究或调查报道东帝汶基础设施领域的腐败风险。但根据本人在基础设施和反腐败领域的经验和观察，本人进行了一些分析并指出，东帝汶基础设施领域的腐败风险极为严峻，具有给国家和人民造成巨大损失的巨大潜力。产生腐败风险的基础设施项目因素如下：
东帝汶政府在基础设施项目设计规划方面仍存在重大差距。近年来的基础设施发展规划政策模糊且缺乏组织。这是因为每届政府都只根据自己的利益来设计基础设施领域。也就是说，A政府执政时设计了一套基础设施发展政策，B政府执政时又设计了另一套政策。由于缺乏一致性和明确的基础设施领域发展规划，导致政府在众多项目上浪费了大量资金，这些项目被搁置（有些未完工，有些工期延长），最终只让相关公司从中获得了巨额利润。据国家发展局（ADN）数据，转载自《东帝汶邮报》的报道称，ADN发现，超过一百个项目（约100多个）被废弃，涉及约8200万美元资金。
这种不明确的政策也给执政者带来了巨大的腐败风险，他们可以设计出能让公司积累国家资金、但利益受损于民的基础设施项目。也就是说，设计一个花费巨额资金但最终对公众无用的项目。例如，许多被废弃的市场，包括MDG房屋项目、南海岸项目和东帝汶经济特区项目，以及一些“幽灵项目”。
据Tatoli在线新闻（2023年）报道，2011年至2021年间，CAFI进行了287个直接调整程序，项目总成本4.835亿美元，其中143个项目于2017年7月17日授标。在这143个项目中，有44个至今从未正式签订合同。
采购是“腐败温床”。在采购岗位任职或履职的人，有时（并非所有人）会因为容易在项目资格评估过程中陷入腐败犯罪行径而获得巨额利润并快速致富。
在我看来，公职人员在采购过程中通常通过三种方式实施腐败犯罪。一种腐败行为是利益冲突。利益冲突是指公职人员将项目授予某家获胜公司，因为该公司与该公职人员有特殊关系，而将公正合法的法律和程序置于一边。例如，将某个建设项目交给家人、朋友或党派成员。根据CAC在2022年就国家机构腐败风险进行的一次公众咨询报告，利益冲突，包括串通和裙带关系，在国家机构中比其他腐败风险更突出（CAC, 2022）。
在项目采购过程中导致重大腐败的其他行为还包括经济参与商业、滥用职权以及贿赂（主动和被动腐败）。经济参与商业是指公职人员在合同过程中与某公司干预，以获取本人或间接相关人员利益。滥用职权是指公职人员利用其权力，超越其授权权限决定将项目授予某公司。贿赂是指公职人员收受某公司的礼物或金钱，以便将该公司的项目中标并实施，通过达成共识。
因此，CAC每年的年度报告显示，主要的腐败类型是滥用职权，其次是经济参与商业和贿赂（主动和被动腐败）。据估计，在过去五年（2018-2022年），CAC总共调查了64起滥用职权类型的腐败案件，经济参与商业37起，贿赂（主动和被动）18起。
在工程项目的施工实施过程中，通常有两个漏洞会导致腐败。一个是贿赂本身。另一个是施工欺诈。通常，贿赂的发生是因为某公司收买了负责该项目监督和监测的工程师。这通常发生在某公司试图与工程师串通，减少材料数量和规格，不按施工图纸施工。反之亦然，当工程师试图与公司达成共识以谋取共同利益时，也可能发生这种情况。
而施工欺诈的发生，是因为在施工过程中，工程师通常没有对BoQ中规定的施工材料进行严格检查。因此，公司会进行操纵，减少所用材料的数量和规格质量。因此，即使一位工程师具有高诚信度，但如果没有进行严格检查，这些漏洞极有可能破坏施工项目的质量，并为公司带来巨额利润。
根据CAFI自行进行的一项研究，对总数1972个项目中已完成100%的36个项目进行评估，结果显示，许多项目在没有进行可行性研究的情况下实施，导致实施成本高于实际价值（Tatoli, 2023）。
当一个项目完成，即将推荐付款时，通常也会出现贿赂。在某些情况下，负责检查项目以推荐付款的工程师会通过多种方式向实施项目的公司寻求利润。这种漏洞有时会发生，因为工程师以各种理由拒绝签署付款推荐，从而“迫使”公司行贿以加快付款流程。
为了缓解和避免上述漏洞中提及的各类腐败犯罪，政府可以采取一些措施。我能在此提议的一些理想措施包括：需要完善国家公共行政的某些制度。其中包括：可持续、高效且有效的基础设施领域规划；采购决策过程中的透明度；在规划和采购过程中让监督机构和公众咨询广泛参与，包括项目实施直至最终付款过程。此外，建立一个全国性的施工项目质量实验室，让所有技术工程师、包括学术专家参与，以提供咨询并严格监督项目。
政府需要建立一个可供所有人访问的电子系统，以获取与采购过程相关的信息。国家采购委员会（CNA）将要公开招标的任何政府项目都必须向公众公开，特别是采购过程的各个阶段，从文件筛选过程到最终决定。这样，授予某公司中标的决定才能确保其合法、公正、高效且有效。
不仅是采购过程，基层实施的项目也必须要有清晰的路线图，并向公众公开，以便公众也能进行监督。这旨在避免过去发生的“幽灵项目”再次出现。
监督实体与项目“业主”以及公众咨询共同参与项目规划和实施非常重要。特别是独立的监督机构，如CAC。CAC需要让其专家和技术工程师参与此类过程，以向项目“业主”提供建议，帮助他们设计远离腐败风险的计划。
在规划阶段的参与对于提供与预防腐败相关的法律和技术意见至关重要。此外，与项目“业主”和在地实施项目的责任公司合作，进行有效控制。这种参与并不意味着CAC要监控这些项目以控制质量，而是CAC的参与旨在提醒相关实体注意腐败风险。特别是，向项目“业主”提供技术建议，以便他们经常且严格地监督施工项目，避免国家遭受损失。
建立和整合一个全国性实验室非常必要。在东帝汶，基础设施领域的实验室并未整合在一个地方。公共工程部（MOP）有自己的实验室，国家发展局（ADN）也有自己独立的实验室。实际上，任何基础设施基金项目都应建立一个综合且合格的全国性实验室。MOP和ADN的技术人员应共同工作，更好的是让CAC的技术人员也参与其中。确实需要一个综合团队，以便有效控制项目并相互监督，避免施工过程中的腐败犯罪。
为什么要让CAC参与？原因是为了避免施工欺诈。需要CAC的技术人员进入实验室，以帮助预防通过降低施工材料质量而实施的犯罪。不仅是参与预防工作，他们还可以帮助预防团队检测施工欺诈中的违规行为，进而帮助刑事调查服务进行调查，以便将犯罪者绳之以法。
东帝汶的基础设施发展仍然进展缓慢，因为仍存在许多不足，公共行政中的规划和控制体系非常薄弱。基础设施预算执行中最大的腐败风险在于规划不充分、采购过程中的贿赂和利益冲突行为，以及在现场施工项目实施中的贿赂和欺诈行为。为预防这些潜在犯罪，需要建立一个良好的规划体系，创建一个良好的电子系统以确保公众透明度，并在执行机构和监督机构之间建立良好的合作关系，以从一开始就预防产生腐败犯罪的风险，从规划到最终付款的全过程。
注释：
《国家发展战略规划（PEDN）2011-2030》
CAFI培训材料（为CAC提供）
《基础设施基金管理手册2020》
第7/2020号法律（MPCC）
CAC 2018-2022年度报告
《东帝汶邮报》2022年新闻
Tatoli在线新闻 2023年新闻
来源：TATOLI 国家通讯社。本站保留原文入口，方便读者交叉核验。
