DONGDIWEN BRIEF
作者：安赫尼利奥·多斯雷斯·热罗尼莫
东帝汶国立大学法学院
现任职务：法律顾问
东帝汶的公共行政改革，自2002年恢复独立以来，已成为国家建设进程的核心支柱。在后冲突背景下，制度脆弱、缺乏合格人力资源、行政管理结构尚未巩固，我国面临巨大挑战，需要建设一套能够有效向民众提供基本服务的公共行政体系。
从理论上讲，公共行政是负责执行公共政策和国家资源管理的机构、规范和做法的集合。因此，其质量直接影响到治理能力、经济发展以及公民对机构的信任。在发展中国家，尤其是刚从冲突中走出的国家，如东帝汶，公共行政改革扮演着不可或缺的角色，是政治稳定和促进可持续发展的工具。
改革之所以必要，不仅源于殖民时期和印尼占领时期造成的脆弱性，还因为需要将国家运作与现代治理原则——如效率、透明、责任和问责制（accountability）——对齐。从这个意义上说，公共行政改革不仅限于结构或组织变革，还涉及公共部门内部的文化和行为转型。
因此，东帝汶民众日益复杂的社会和经济需求，要求公共行政提供高效、分权且以结果为导向的服务。为此，引入行政改革的目的在于提高公共服务质量、强化机构能力、促进更合理、更高效地管理公共资源。
因此，东帝汶的公共行政改革必须被理解为一个持续且多维的过程，涉及政治、行政和社会维度，对于巩固民主法治国家和促进国家发展至关重要。
理解东帝汶的公共行政改革，需要分析其历史轨迹，这段历史充满了连续的制度断裂。在葡萄牙殖民管理时期，行政结构极为有限、集中化，且主要侧重于对领土的控制，对当地民众的公共服务供应关注甚少。
此后，在印尼占领期间（1975-1999），该领土被纳入印尼的行政体系。这一时期虽然引入了一些基础设施和行政实践，但它们服从于雅加达中央政府的利益。因此，东帝汶公民在高层行政管理中的参与极为有限，这阻碍了独立后行政知识和技能的转移。
关键时刻发生在1999年，在自决公投之后，大部分行政基础设施在随后的暴力事件中被摧毁。这一事件使得国家几乎没有任何运作的公共机构，没有行政档案，并且严重缺乏合格的人力资源。因此，当2002年恢复独立时，东帝汶不得不从零开始建设其公共行政体系。
在此背景下，国际社会的干预，特别是联合国东帝汶过渡行政当局（UNTAET）的干预，为建立国家机器的最初基础起了决定性作用。但这一时期建立的许多结构只是临时性的，且严重依赖外部援助，这表明了改革需要面向可持续性和国家自主性。
东帝汶公共行政改革的必要性源于若干结构性因素。首先，最初的制度脆弱性要求建立稳定高效的行政体系。其次，人力资源技术能力有限意味着需要持续投资于公务员的培训和专业化。第三，公共部门增长迅速，但缺乏适当的控制机制和绩效评估，导致效率低下、官僚主义过度以及公共支出增加。
此外，历史上的行政集权阻碍了农村地区的服务提供，而农村正是人口聚居地。这一事实进一步强化了推进分权化和市镇化的必要性，目的是让国家更贴近公民，提高公共政策的有效性。
从概念上讲，东帝汶的行政改革可被理解为更广泛的国家建设过程的一部分，旨在发展能够确保有效治理、政治稳定和经济发展的机构。从这个意义上说，改革不仅限于结构调整，还涉及引入善治原则（boa governação），如透明、问责、参与和结果导向。
总之，东帝汶的历史背景以薄弱的制度遗产、冲突后的破坏和对外依赖为特征，因此公共行政改革成为巩固国家和改善人民生活条件的重要工具。
东帝汶的公共行政改革通过一系列战略计划和举措进行，旨在应对制度脆弱性，促进更高效、更透明、以结果为导向的治理。这些计划符合国家现代化和制度巩固的逻辑，受到国际行政改革模式的影响，如新公共管理（New Public Management）。
一个特别相关的标志是2019-2023年公共行政改革计划的实施，该计划为公共部门转型确立了综合方法。该计划基于四大支柱：(i) 改善公共服务提供，(ii) 人力资源开发与管理，(iii) 强化机构能力，以及 (iv) 促进善治（boa governação）。其设计反映了将东帝汶公共行政与现代效率、效能和问责原则对齐的必要性。
在人力资源管理领域，已实施多项举措，旨在使公务员队伍专业化。这些举措包括建立基于功绩的招聘制度、定义结构化的职业发展路径，以及引入绩效评估机制。该领域的改革至关重要，因为人力资源质量是行政效能的关键决定因素之一。然而，在技术能力提升、人才保留和公务员激励方面仍存在挑战。
改革举措之一是行政现代化，涉及引入新技术和管理实践。公共服务数字化和简化行政程序旨在减少官僚主义、提高透明度、改善服务的可及性。这些措施在像东帝汶这样存在地理和基础设施限制的国家尤为重要，因为各地对公共服务的获取并不均等。
行政分权和市镇化进程也是改革的核心组成部分。建立市级行政结构旨在使国家更贴近公民，促进更具参与性、更适应地方需求的治理。这一过程要求平衡地方自治与中央协调能力，同时也需要在地方层面进行大量机构能力建设投资。
此外，还开展了机构改革和公共部门重组的举措，包括审查各部的组织架构，以及合理化国家的间接行政管理。这些措施旨在减少冗余（重复服务）、改善跨机构协调、确保更高效地利用公共资源。
同样重要的是要强调国际伙伴的作用，如联合国机构和其他捐助者，它们在技术和资金上支持了这一过程。然而，外国援助的过度依赖性有时导致快速推进改革，而缺乏充分的战略规划，这已经导致了行政效率低下和公共支出增加。在某些情况下，缺乏强有力的绩效评估和基于功绩的晋升制度，这可能会损害公务员的积极性和生产力。
行政官僚主义也是一个重大障碍。许多行政程序仍然复杂而缓慢，这妨碍了向公民提供高效的服务。这一现象通常与依然存在的传统行政实践有关，这些实践未能适应现代和结果导向的治理要求。
行政集权是另一个重要挑战。尽管在分权和市镇化方面已有努力，但大部分决策仍然集中在中央层面，这限制了满足地方社区特定需求的能力。向市镇一级转移职权进展缓慢，且面临地方机构能力不足等挑战。
透明和问责（accountability）也是需要进一步加强的领域。尽管在制度建设上已有进展，但在预防腐败、获取信息以及公共官员的责任追究方面仍存在挑战。在公共部门巩固诚信和道德文化，对于增强公民对机构的信任至关重要。
从分析角度来看，这些挑战表明，东帝汶的公共行政改革是一个复杂且长期的过程，不仅需要结构性变革，还需要文化和行为的转变。要克服这些障碍，需要采取综合方法，结合人力资本投资、机构强化、行政创新以及持续的政治承诺。
简而言之，东帝汶公共行政面临的主要挑战反映了一个正处于巩固进程中的国家的特征，所取得的进展与结构性限制并存，需要战略性和可持续的应对。
公共行政改革的未来展望
东帝汶公共行政改革的未来展望，需要结合已取得的进展和依然存在的挑战，在国家巩固以及追求可持续和包容性发展的背景下进行分析。东帝汶公共部门的演变将很大程度上取决于持续推进现有改革的能力，以及根据内外动态调整战略的能力。
未来的一个主要趋势是数字化的加强和国家的数字化转型。信息通信技术的采用有潜力显著提高行政效率、减少官僚主义、增加透明度。开发数字公共服务，如在线服务平台和综合管理系统，可以便利民众获取国家服务，特别是在农村地区。然而，这一转型需要对数字基础设施进行持续投资，同时也要为公务员和公民进行技术能力建设。
另一个重要的展望是加强行政分权与地方治理。市镇化进程必须继续深化，将职权、资源和责任转移到地方层面。这一方法将使国家与公民之间更加贴近，有助于制定更符合地方现实的公共政策。然而，这一战略的成功将取决于加强市级机构的能力，并确保与中央政府建立有效的协调机制。
公务员队伍的专业化将继续是战略优先事项。实施基于功绩的招聘制度、重视持续培训、建立结构化的职业发展路径，是确保公共行政高效、称职的基本要素。预计这些措施将有助于建立以绩效和结果为导向的行政文化。
在治理方面，预计将更加关注透明、问责（accountability）和公共诚信。加强内部控制、审计和问责机制，对于预防腐败和提高公民对机构的信任至关重要。在公共服务中推广道德文化必须伴随着结构性改革，以确保善治原则得到有效内化。
国家资金来源的多样化是未来的一个挑战和优先事项。减少对石油收入的依赖意味着需要加强国内税基，促进可持续经济发展。高效的公共行政将通过有效实施公共政策和负责任地管理资源，在这一过程中发挥关键作用。
未来展望的另一个重要维度是改革模式对本地环境的适应。尽管国际经验仍然是灵感的源泉，但确保改革符合东帝汶的文化、社会和制度特殊性至关重要。这种方法将有助于提高所实施政策的有效性和可持续性。
最后，这些改革能否成功将取决于政治承诺和公共政策的连续性。治理稳定和跨机构协调将是确保改革战略一致实施的决定性因素。民间社会的参与和公民的参与也将是增强公共政策合法性和有效性的重要因素。
从分析角度看，东帝汶公共行政的未来展望指向一个更现代化、更高效、更具包容性的治理模式的巩固。然而，这一进程将是渐进的，需要采取综合方法，结合技术创新、机构强化和人力资本开发。
东帝汶的公共行政改革是一个复杂、持续且多维的过程，与自2002年恢复独立以来的国家建设与巩固进程紧密相连。在这一过程中，国家努力将一个薄弱且有限的行政结构，转变为一个更高效、更专业、以公民为中心的公共行政体系。
上述分析表明，改革努力是显著的，涵盖了行政现代化、人力资源管理、分权化和机构重组等多个领域。这些举措明确反映了将东帝汶公共行政与善治原则（boa governação）对齐的尝试，尤其是效率、透明、问责和提供高质量的公共服务。
然而，尽管取得了进展，重要的结构性挑战依然存在，制约着改革的有效性。技术能力有限、公务员队伍需要专业化、行政集权以及对外部资源的依赖，是显示公共部门转型过程复杂性的因素。这些挑战表明，行政改革不仅仅是通过政策和计划就完成了，还需要在长期内持续且可持续地实施。
从分析角度看，可以说东帝汶的经验说明了后冲突背景下改革过程的普遍困难，即机构建设与满足紧迫发展需求同时进行。从这个意义上说，公共行政改革必须被理解为不仅是技术措施的组合，而且是一个涉及多个层面的政治和社会过程。
未来展望表明，改革的成功将取决于持续推进国家现代化、投资于人力资本、加强机构以及在公共部门推广责任和诚信文化的能力。公共政策的连续性，以及政治承诺和公民参与，将是确保已启动的转型可持续性的关键。
总之，东帝汶的公共行政改革是巩固民主国家和促进可持续发展的核心要素。尽管道路依然漫长，已取得的进展表明，可以建设一个更高效、更包容、以民众需求为导向的公共行政体系，关键在于持续推进机构完善和善治的承诺。
来源：TATOLI 国家通讯社。本站保留原文入口，方便读者交叉核验。
