独立22周年：东帝汶经济何去何从？

东帝汶正面临多重经济危机：增长缓慢、物价上涨（通胀）、缺乏体面就业，以及财政可持续性受到威胁。这些问题威胁着未来几十年这个国家的生存能力和可持续性，也危及消除贫困、为公民创造体面条件的神圣斗争。当前形势要求东帝汶所有政治领导人有勇气承认——我们的经济正在下滑；我们的发展战略出了问题，需要做出一些艰难的决定来改变国家方向。

东帝汶经济发展轨迹

经济发展是世界各国国家发展进程中的当务之急。强劲且包容的经济结构和增长，是国家运行、提高公民生活质量、保护公民免受各种干扰（尤其是外部干扰）的基础。高水平和高质量的经济增长，能扩大社会财富分布；是国家财政收入的基础，也是创造就业、减贫、资源分配的基础。良好的经济增长质量能够为人民和家庭创造就业；当人们有了体面工作，就能保证收入和消费。这是人民福祉和生活质量的基础。强大的经济结构也能巩固东帝汶的国家独立和主权。因此，高质量、包容且可持续的经济发展是各国政府关注的重点；也是衡量政府绩效、承担责任的主要指标。

对于东帝汶，低增长率以及对国家支出的依赖是当前经济发展的主要问题；两者相互关联。与亚太地区邻国相比，东帝汶的经济增长率非常低——每年约2%–3%，而其他国家达7%–8%。人口增长率为每年2.4%，这意味着实际人均国内生产总值增长率低于每年2%。同样，当前经济结构严重依赖政府通过国家预算注入资金，东帝汶推动经济增长的选择和空间非常有限。经济增长常常是人为的，因为它基于通过国家预算注入的石油资金，而非实际生产力水平。从经济发展政策角度看，以当前2%–3%的增长率及增长结构，东帝汶很难实现长期发展目标，如经济多元化、创造就业、提高家庭收入、消除贫困。

低增长率和上述经济结构对东帝汶劳动力市场结构产生影响。东帝汶劳动力参与率相对低于地区和世界水平——30.3%，而地区和世界水平为60%；过去十年没有变化。这意味着东帝汶丧失了一个巨大机遇——未能充分利用其最重要的资源——人民——来推动经济发展。同时，超过70%的现有就业集中在非正规部门，特别是自雇就业。非正规就业脆弱，因为没有合同、没有社会保障、收入不稳定。尽管各种言论要求私营部门在创造就业方面更加活跃，但公共政策本身往往未能增强私营部门。根据现有数据，私营部门正规就业极少，十年来没有显著变化。私营部门投资也相对较小，不到国内生产总值的10%。

经济增长缓慢、就业机会和收入来源有限，而物价在几年内大幅上涨，即通胀。国家统计局数据显示，2024年4月与2023年4月相比，消费者价格指数上涨了3.4%。食品类指数尤其上涨了6.4%。尽管与前几年达到两位数相比有所下降，但在其他国家试图将通胀控制在1%–2%的情况下，这仍然很高。物价上涨的影响显而易见——去商店和市场就能感受到。同样的钱现在比过去买得少了。这种情况如同扼住人民的喉咙，尤其是在大多数人口收入低或不稳定的背景下。

下一个主要问题是财政悬崖。尽管这个问题目前对人民生活没有直接影响，但若管理不当，将成为重大威胁，并在未来几年带来高昂成本。国家可能丧失财政能力，无法维持国家官僚机构，也无法资助对人民至关重要的基本公共服务。财政悬崖是我们选择的生活方式及其习惯的结果；到了某个时候，现有资源无法再维持我们选择的生活方式。当前实施的“前置”财政政策之所以可行，仅仅是因为石油收入。随着时间的推移，当曾经为国家提供收入的油田枯竭时，国内收入微乎其微，而大日出项目前景不明，该政策便有其自身风险。同样，没有迹象表明现政府及未来政府将通过削减不必要开支、或那些不促进经济多元化、不鼓励创新、辛勤工作、不激励国内生产力的开支，来对财政政策做出重大结构性改变。

与此同时，国家官僚机构持续扩张到无法合理化的程度。当高层政治领导人缺乏勇气做出艰难而务实的决定、改变公共政策方向时，滑向巨大财政悬崖的威胁就迫在眉睫。尽管目前政府和国家注意力集中在发展大日出项目上，东帝汶必须认识到，仅靠资金不足以应对当今发展挑战及其全部复杂性。如果我们继续沿袭当前的公共政策路线，而没有勇气和胆量改变方向，仅靠石油资金无法改变国家未来，也无法实现自主独立的梦想。

导致财政悬崖的一个重要因素是财政政策管理缺乏审慎，尤其是公共支出方面。从经济表现来看，我们的巨额支出未能推动高水平的经济增长，未能促进经济结构转型和多元化、创造就业、减少贫困。尽管十年中基建支出相对庞大，但某些大型基础设施未能推动经济增长和经济多元化。国家官僚机构扩张也极大增加了国家支出。国家年度支出的显著比例——可能高达60%——用于维持国家机器。这包括支付公务员和公共部门人员工资、庆祝活动和重大节日、购置行政用车、国内及境外旅行（理由不明确）。

巨额支出也未能转化为基本公共服务质量和人民生活质量的提升。日常新闻和讨论充斥的是：医疗服务条件无法给接受治疗的人民带来信心——缺药、患者没有血源、对医院滥用权力的不信任、以及威胁患者生命的医疗不当行为。教育方面，教师合同问题、学校缺少教师、教师质量及基础设施问题持续影响教学质量。仅在帝力，许多公立学校缺乏学生学习的最低条件。近来在许多地方出现的涉及年轻人的暴力，应被视为我们过去投资于东帝汶人的失败结果——简言之，“种什么因，得什么果”。当我们的政策制定没有培养年轻人，甚至忽视他们的未来时，我们不能要求他们变得有生产力、创新、聪明、批判，成为正能量。我们也不能仅仅指责年轻人、谴责他们的行为，而不追究那些承担高层责任、创造能干、独立、任人唯贤的公共行政体系的治理者的责任。

这些问题在东帝汶公共领域并非新鲜事。国内的新闻、社交媒体评论、非政府组织的评论、专家报告、学术界、国际发展机构以及政党领导人言论都表明，所有人都意识上述挑战。竞选期间的言论也表明，政党承诺并有决心解决这些问题。

治理质量

导致这些问题的因素之一是我们的治理质量。在政府和国家的语境中，治理指的是监督和控制国家方向。根据加拿大治理研究所的定义，治理由传统、制度和过程组成，这些定义了权力、公民参与以及如何就公共事务做出决策。在世界银行发布的《2017年世界发展报告》中，治理指的是行为者——国家行为者而非国家本身——在公共政策制定过程中互动的过程。无论定义如何，高质量的治理是发展的关键决定因素，无论每个国家的发展水平如何。治理质量影响经济增长和经济发展。治理失败是种种问题的根源，例如低增长和不公平的经济增长。

就经济发展而言，高质量的治理为经济行为者（尤其是投资者）提供确定性和信心，以进行长期投资，降低监管成本，提高东帝汶经济的竞争力。治理薄弱对经济发展产生负面影响，因为缺乏确定性、增加商业风险、提高商业成本、降低竞争力。更广泛而言，当治理质量下降时，会摧毁公民对民主制度的信任，并可能在社会中造成不稳定和横向冲突的条件。

各种指标显示，尽管东帝汶选择了民主制度，公民参与度高，但政党领导层存在巨大差距。他们未能将在选举中赢得的人民的愿望和信任转化为执政行动，未能将公民的愿望转化为对公民高质量的基本公共服务，未能制定法律和法规来组织社会运行，未能公平地执行法律和法规，未能制定能够回应社会日常问题的公共政策。根据全球治理指标，东帝汶在政府有效性、监管质量、法律与法规执行方面得分相对较低；尽管在腐败控制、问责制、政治稳定和恐怖主义缺位方面得分相对较高。治理薄弱的具体例子包括：未能确保公共服务质量，对通过的法律和法规缺乏确定性，缺乏行政能力执行政治决策等。

公共政策质量是治理质量的另一个关键部分。制定和产出公共政策的能力取决于政府规范、引导社会和通过公共政策选择管理公共资源的能力，以及公共行政执行政策的能力。多年来，我们的政策产品是在容易获得石油廉价资金的背景下形成的；我们对公共政策选择的决策也在此框架内。石油资金的存在塑造了我们治理者的行为和态度，并框定了他们的政策选择和偏好。他们更倾向于走捷径解决问题，而非寻求更可持续的方式。例如，手头有钱，更容易将某些重要患者送出国治疗，而不是发展国内让更多人能享用的良好医疗系统；更容易提供海外奖学金，而不是发展国内高质量的教育系统；更容易派公务员出国进行“比较研究”，而不是发展强大的内部体制。我们的许多公共政策视公民为需要国家施舍的“弱者”，而非创造条件增强公民能力，使其成为结构性变革的力量。这种态度看似对公民心存善意，但同时也削弱了公民所拥有的全部潜力。石油部门的发展也吸引了社会的注意力，政治精英们也兜售基于石油的未来梦想和幻想。这些特征是依赖外部租金的国家（即食利国家）的常见特征。

从政治经济学角度看，“政治庇护主义”是影响治理质量的基础问题。在民主制度和选举周期背景下，“政治庇护主义”指的是用选票和政党忠诚换取个人经济物质利益。这些利益形式多样，包括公共机构中的职位或公共合同（未经采购程序）。在东帝汶，由于容易获得廉价资金以及民主监督机构薄弱，庇护主义变得非常容易。按照设计，行政、立法和监督机构本应相互制衡、监督、防止权力集中，但在现实中，它们完全被政党庇护网络所吸纳，从而削弱或摧毁了其宪法角色。公共行政也被纳入政治庇护网络并政党化，从而摧毁了公共行政的全部精神。政党利用其在公共行政中的职位作为商品来换取政治忠诚。通过国家预算获得石油资金使这种做法更加容易。有了钱，加上监督和政治问责薄弱，统治者们试图利用石油只为了扩大他们的政治庇护网络，通过分配石油资金份额。治理和政策制定更多地聚焦于便利和扩大政治庇护以及获取租金，而非公共服务。这已成为日常生活中的常态，且缺乏问责。

政治庇护对国家发展构成危险，原因多方面。它降低了治理者对影响国家整体问题（如长期经济发展、改善医疗教育系统、提高国家官僚机构效率等）的责任感。它摧毁了公共服务质量，因为执政者更倾向于满足其选民基础（客户）而非提供面向全体公民的公共服务和公共产品。政治庇护也摧毁了连接公民与国家的民主价值观、原则和精神，包括基于权力分立的民主精神，消除了公众和公民对民主制度的信任。与建国进程相关的是，当公民开始失去对民主制度的信任时，这已成为国家建设过程中的一个障碍，并增加了制度的脆弱性。

结论

当前的问题是长期过程的结果，且已制度化，因此具有复杂性，解决成本也高。而且在一个社会已经习惯这些做法，甚至将本该错误的事情正常化的背景下，这要求各方高层政治领导人有勇气承认我们面临的上述挑战，认识到当前道路存在风险，并敢于承担风险、以高层权威施加决定以改变方向。在这种情况下，任何改变或努力总是会引起不满或抵制。但公共政策的基础是“没有一项公共政策能让所有人同时满意”。任何选择总会产生赢家和输家。其艺术和美妙之处在于如何管理这些复杂性并采取适当的缓解措施。同时，维持现状意味着当前状况不会发生结构性改变，而这可能带来更高的代价。

作者是东帝汶经济发展公共政策分析师。本文为个人观点，不代表作者所隶属或参与的机构的观点。