后巴尤-乌丹时代：东帝汶的财政风险与改革之路

马里奥·菲洛梅诺·达科斯塔·皮涅罗*

东帝汶现在正处于其经济史上的关键时刻。巴尤-乌丹油气田——长期以来一直是国家财政稳定的支柱——于2025年6月停止生产。自2000年代初开始运营以来，该油田已贡献超过240亿美元的收入，使历届政府得以扩大公共服务并资助国家发展所必需的项目。

由于国内非石油收入有限——约占GDP的10%至15%——且短期内没有替代收入来源，巴尤-乌丹的停产不可避免意味着石油基金的收入将越来越少。

从一开始，东帝汶政府就有意选择谨慎管理来自巴尤-乌丹石油销售的金融资源，因此将所有石油收入都导向一个名为石油基金的主权基金。自2009年以来，石油基金投资于国际债券和股票等金融市场。尽管回报随市场波动而变化，但该基金通常产生强劲收益，年均收益率超过4.5%——相当于每年5亿至8亿美元以上。自2010年以来，这些回报占国家预算的30%至60%。

巴尤-乌丹的收入在这一金融架构中扮演着两个不可或缺的角色。首先，它是为公共支出提供资金的可靠收入来源，并为石油基金注入资本。其次，它充当缓冲或稳定器，在因国家支出而提取后重新补充基金，并帮助吸收石油基金投资有时遭受的财务损失的影响。现在巴尤-乌丹停产了，石油基金实际上失去了这一缓冲，从而使石油基金和东帝汶经济处于更脆弱的境地。

尽管如此，东帝汶的经济前景可能并不像公众中普遍报道的那么严峻。虽然在石油基金存在的前十年，石油收入是基金补充的主要来源，但自2015年石油产量达到峰值并开始下降以来，石油基金的投资回报已逐渐成为基金补充的主要来源。因此，自2016年至今，东帝汶实际上已进入一个新的财政时代，在这个时代，石油基金的投资回报——而非巴尤-乌丹的石油收入——为维持公共支出做出了更大贡献。这一结构性变化自2016年以来在公共和政策讨论中并未受到太多关注。认识到这一现实至关重要，原因如下。

首先，它可以稍微缓和或抵消关于巴尤-乌丹停产后短期内将发生财政崩溃的叙事。自巴尤-乌丹停产和油田退役的公告发布以来，对未来5到10年出现“财政悬崖”的担忧进一步加剧。尽管这些担忧可以理解且合理，但对财政崩溃情景的过度戏剧化可能会扭曲公共政策制定过程。

例如，早期的预测表明石油基金将在2027年耗尽——主要基于两个假设：巴尤-乌丹的商业寿命，以及政府频繁从石油基金提取超过3%法定限额的资金。这些预测没有充分纳入石油基金投资回报的贡献，尽管自2016年以来投资回报持续增长并已超过石油收入。

这些预测虽然具有推测性，但可能影响了当时决策者的行为，特别是他们关于如何分配和支出的思路。鉴于存在发生财政悬崖的巨大可能性（基于这些初始预测），以及迫切需要重建1999年被破坏的实体基础设施——将道路和电力线路视为促进各市之间连接、产品和服务流动以及经济增长的主要条件——政府自2010年以来启动了雄心勃勃的支出计划，包括对实体基础设施项目进行大量前期投资。

尽管这一战略似乎确实回应了当时的迫切发展需求，但如果在那个时刻政府更深入地了解石油基金未来几年的创收能力，它本可以从一开始就以更平衡和多样化的方式分配资源。例如，政府本可以从一开始就将更多资金分配给农业、旅游等生产性部门。这是为了避免现在和未来几年对生产部门的投资急剧增长，以弥补这些部门在此期间遭受的投资不足。从而减少每年一个部门支出与另一个部门支出之间的负相关关系。

其次，在管理全球金融市场投资15年之后，有充分的希望相信政府（特别是中央银行）已经积累了关于石油基金投资风险和回报的重要机构知识。尽管实际负回报的风险始终存在，但中央银行的知识将成为指导国家长期财政规划的关键。换句话说，中央银行将知道如何管理未来的风险，以最大化正回报并最小化负回报。

这一点至关重要，因为东帝汶中央银行可以帮助建议政府关注其可用金融资源的可能用途。例如，如何将资金分配给某些政府政策和优先事项，以及在多年预算框架或多年项目融资方面如何分配资源用于政策和优先事项。有了这种支持，政府可以确保金融资源与政府的长期目标/优先事项保持一致，并且有资源用于需要多年才能完成的重大投资。从而有助于改善计划，确保政府项目的可持续性和国家的财政可持续性。

石油基金投资作为国家生活的临时氧气瓶

在了解了上述事实后，出现的问题是：东帝汶能否仅靠石油基金的投资回报维持自身？

答案是肯定的，但有一些保留。尽管这个答案看起来过于乐观，但石油基金的投资支持公共支出十年或更长时间并非不可能——前提是进行一些变革性的改革。继续“一切照旧”或维持现状的想法是行不通的，也无助于这一努力。

首要的根本改革是财政纪律。政府必须遵守从石油基金提取资金的财政规则——提取金额应低于3%的法定限额，并低于石油基金的平均回报率。鉴于年均回报率超过4.5%，这在理论上是可能的。然而，金融市场的波动仍然是一个风险，并对石油基金的可行性构成持续威胁。必须认识到，正回报并不总能每年实现。

幸运的是，尽管偶尔出现损失或投资遭受负回报，包括2021年近20亿美元的损失——但石油基金的投资回报在15年间大部分是正的。这代表了超过87%的成功率。如果没有发生像2018年中美贸易战、全球新冠疫情对全球宏观经济表现的潜在影响以及其他对石油基金在国际金融市场投资产生负面结果的全球性不利事件，我们可以有信心地说，石油基金的投资回报将继续保持稳定，并能够支持东帝汶十年或更长时间。

石油基金的投资策略较为保守（主要投资于低风险、有保证收益的债券），优先考虑资本保全，有助于确保石油基金的长期韧性。然而，必须认识到过去的业绩并不保证未来的结果。因此，严格的风险评估和对全球宏观经济趋势的持续关注必须继续指导未来的财政决策。

其次，巴尤-乌丹石油收入的终结要求治理方式发生根本性变化。国家必须开始适应这一新的财政现实，并开始减少可能损害基本公共服务提供的结构性赤字。政府机构必须实行严格的财政纪律，扩大国内收入基础，合理化经常性支出，消除低效。15年来，经常性支出一直居高不下，占国家预算的50%至60%。现在，国家必须学会用更少的资源产生更多的成果——必须采用创新、效率和战略优先顺序。

提取不超过3%的规则，虽然在象征意义上很重要，但实际上未能阻止政府超出法定限额。这项规则似乎更多地是作为参考而非有效的支出控制工具。因此，可能也需要对这项规则进行改革。国家可以引入额外标准，以进一步强化从石油基金提取资金的规则。例如，一项附加规则规定，“只能提取用于明确定义的基本支出类别——例如提取用于支付退休人员和退伍军人的养老金、对脆弱人群的社会保护，以及仅用于资助卫生和教育。”不得从石油基金中提取资金用于除本附加规则定义的类别之外的其他项目，除非在国家议会事先特别授权的情况下宣布为例外情况。这样的改革可以激励政府（无论是现任政府还是未来政府）更创造性地为其他项目寻找融资解决方案，从而至少将该基金的寿命延长至强大的国民经济建立起来为止。

第四，仅靠财政巩固并不足以确保国家的财政可持续性。长期的经济韧性也取决于充满活力的非石油经济的发展。长期以来缺乏国家投资但潜力巨大的农业和旅游业——必须成为经济多元化的核心支柱。从现在开始的五年内，对农业、渔业、畜牧业、林业和旅游等生产性部门的投资逐步增加，将为私营部门主导的经济增长创造坚实基础。对这些部门的增量投资将使它们能够有效地吸收额外资本，同时使国家能够保持财政审慎。

最后，政治共识对于上述其他根本性变革至关重要。迫切需要国内所有政治力量就未来5到10年的重大经济优先事项达成全国共识。政党之间的持续分歧可能会损害需要团结和行动一致才能成功实现的国家战略/优先事项的连续性。执政党和反对党都必须承诺并采取相同的国家战略和优先事项，例如减贫、反腐败以及促进经济发展和私营部门。这样做是为了减少支出重复，改善服务提供，并产生其他重大的长期利益。当我们考虑到国家石油基金没有替代缓冲这一背景时，这些国家愿景和战略的统一就显得更加重要。

总之，巴尤-乌丹收入的终结从根本上改变了东帝汶的经济格局，并加剧了对财政不稳定的担忧。但这并不意味着全面衰落或自动财政崩溃。石油基金仍然是一笔强大的金融资产——通过纪律严明的管理和结构性改革，它可以支持东帝汶许多年。然而，该基金的可持续性完全取决于政府采纳和实施财政纪律、机构创新和经济转型的意愿。显然，未来会怎样，没有人能确定——但通向经济可持续性的道路也并未完全关闭。

*马里奥·菲洛梅诺·达科斯塔·皮涅罗是一位独立政策分析师和研究员。他拥有澳大利亚国立大学公共政策硕士学位。