马亨基金会：政府须尽快规范观鲸旅游

马亨基金会短评

2024年9月26日

不久后，鲸鱼将开始在东帝汶海域活动，这是每年都会发生的事。大量外国游客将来此，希望能有机会近距离观看和与这些著名动物同游。目前，东帝汶是世界上唯一一个可以与人同游的地方，因此很多人对这项活动感兴趣。此外，东帝汶以拥有极高的海洋生物多样性而闻名于世，吸引了众多生物学家和环保人士。

然而，该行业面临巨大挑战，因为尚未有法律法规或执法来监督和管理这项活动。情况已变得紧迫，海洋专家和私营部门成员警告说，如果政府不制定法规来控制观鲸旅游业，不断增加的船只和游客数量可能会影响鲸鱼。鲸鱼可能会改变它们的习性，甚至可能不再游经东帝汶海域。缺乏管理的旅游业不仅对鲸鱼产生负面影响，还可能毁掉这个具有巨大潜力为东帝汶社会和经济发展作出贡献的行业。同样，政府也因未规范观鲸业而损失了大量收入，这些收入本可用于支持国家财政可持续性，并投资于行业管理和提升海上安全能力。马亨基金会（FM）撰写本文，旨在讨论这一问题，并向东帝汶的政策制定者和立法者提出建议。

观鲸旅游是一个极具潜力的行业，能够创造就业岗位、通过税收提供收入，并通过国际旅游促进经济增长。此外，东帝汶的海洋生物多样性极高，因此我们的海域对国际研究和保护计划至关重要。尽管如此，政府和政治家们尚未表现出对这一行业重要性的理解，或制定法律和规章来管理这一重要行业的意愿。

研究人员早在2008年就确认东帝汶是鲸鱼的重要栖息地。但直到十多年后，观鲸活动才开始大幅增加。大多数观鲸和与鲸共游活动集中在帝力到阿陶罗之间的海域。参与该行业的公司要求政府进行规范，随后在2020年，政府在捐助方支持下制定了“观鲸活动指南”。该指南是“自愿的”，意味着政府仅托付给公司自行实施。当时，政府承诺制定关于许可的法律和规则。但尽管政府与利益相关方就立法进行了磋商，国家仍未最终确定这些法规。

此外，如果政府和议会成功制定强制性法律（而非仅“指南”），东帝汶的实施海上法规的能力仍然有限。国家安全机构，特别是那些负责海洋区域的机构，缺乏有效监督和管理该行业所需的知识、培训和经验。这意味着国家在未来实施法规时将面临巨大困难。

由于观鲸行业至今未受监管，政府损失了大量潜在收入。目前，以海外为基地的公司主导着国际观鲸旅游市场。东帝汶本土的水肺潜水公司也在开展观鲸活动。但外国公司没有在东帝汶注册，不向政府申报收入，也不缴纳税费。游客每人每天可能支付1000美元，但这些收入并未贡献给地方经济或国家财政。因此，东帝汶从观鲸业中损失了大量本可支持国家财政可持续性并促进该行业可持续管理的收入。

在世界范围内，政府通过许可证和其他规定强制公司缴纳税费，然后用这些收入来监督和管理观鲸活动，以确保行业的可持续性。东帝汶尚未制定该行业的法规，这意味着我们失去了税收收入，也失去了一个管理良好的观鲸行业所带来的环境和社会经济效益。政府本可用于鲸鱼保护计划、加强海上安全能力、支持当地导游和公司的资金，因缺乏法规而完全流失。因此，东帝汶政府错失了创建一个既能保护鲸鱼又能长期支持经济的可持续观鲸业的重大机会。

另一个助长无监管观鲸业的因素是入境人员流动监测不足。目前，许多以海外为基地的公司开展观鲸活动，并带其人员进入东帝汶，却没有工作签证。这些公司的员工通过帝力国际机场入境，在机场获得“旅游”签证。这种做法违反了移民法，但也便利了公司在东帝汶运营，而不通过税费或其他外国公司应缴的款项为国家经济做出贡献。

公司自身违反了移民法，但问题的根源在于未更新的签证政策和低效的官僚体系，这两者都助长了境内的非法活动。如FM曾撰文指出，希望到东帝汶工作的人尚未能在入境前申请工作签证。此外，处理工作签证的流程非常漫长，且没有针对短期工作的特定签证。外国公司的员工可以在已身处东帝汶时提交工作签证申请。但规则不明确且审批时间过长，因此申请工作签证不切实际，尤其是对于仅工作2-3个月的员工。因此，现行规则和低效的官僚体系削弱了移民管控，也阻碍了观鲸行业的管理。如果东帝汶希望该行业更加可持续，政府必须改变签证政策和流程，特别是为海外公司开辟通道，使其员工在来东帝汶之前就能申请短期工作签证。

目前的情况是，海外公司正在无视管控地利用东帝汶的自然动物资源，这威胁到鲸鱼种群，并削弱了观鲸业的可持续性。政府未能制定法规来控制船只数量并监督游客在观鲸活动中的行为，也未能确保观鲸公司接受符合国际标准的培训并采取合乎道德和可持续的做法。因此，观鲸活动可能摧毁这一重要的海洋资源。

根据FM的看法，政策制定者应向其他依赖海洋经济的国家学习，如斯里兰卡和汤加。在这些国家，薄弱的法规执行助长了不可持续的观鲸活动。由于船只和游客数量过多，以及令鲸鱼恐惧的行为，鲸鱼迁移到了其他地方。因此，这两个国家的观鲸行业几乎已不复存在。

未受监管的观鲸行业不仅不可持续，还威胁着全球保护计划和与鲸鱼海豚相关的科学研究。东帝汶海域因其极高的生物多样性而闻名于世，包括鲸鱼和海豚等鲸类动物。蓝鲸和抹香鲸等数量有限的物种每年也迁徙经过东帝汶海域，这意味着东帝汶在鲸鱼研究方面潜力巨大。在东帝汶的科学研究可以增进我们对鲸鱼习性、迁徙以及海洋生态系统状况的了解。这些知识对于保护计划以及与海洋经济行业相关的政策（如旅游、海上贸易、渔业和油气勘探）至关重要。

已有大量研究表明，人类与鲸鱼的互动会影响鲸鱼的行为和迁徙，这给研究人员收集鲸鱼生活数据等工作带来困难。例如，鲸鱼在频繁遭遇人类时会感到压力和恐惧，从而改变迁徙模式、繁殖和进食方式。因此，如果在与鲸鱼相关的人类和船只活动方面缺乏监管和控制，将削弱研究计划，进而损害东帝汶作为重要鲸鱼研究地点的声誉。

第九届政府纲领承诺将蓝色经济作为国家发展进程的关键支柱。但当政府未能实施关于观鲸业的法规时，这直接违背了承诺。蓝色经济的关键原则是平衡海洋经济活动与海洋生态系统或环境的保护。因此，蓝色经济采用一种综合模式，承认环境可持续性和经济繁荣不可分割。不幸的是，目前的情况既未保护环境，也未促进繁荣。

国家海洋政策于2023年经过长讨论后获批，但FM注意到该政策并未提及鲸鱼或观鲸活动。同样，尽管第九届政府倡导蓝色经济并在今年6月庆祝了国际海洋日，但自去年政府政策获批以来，政府尚未跟进国家海洋政策，也未设立负责实施该政策的海洋国家指导委员会。这些事实表明，政策制定者尚未认识到制定与鲸鱼相关的海洋活动严格法规的紧迫性。

国家尚未为日益增长且具有巨大经济潜力的观鲸行业制定法规。目前的情况不可持续，令专家和私营部门深感担忧。如果政府不制定法律并加强实施法规的能力，不受控制的观鲸活动将威胁东帝汶海域的鲸鱼种群。这些活动可能产生各种负面影响，例如使鲸鱼不再游经东帝汶海域。这将对鲸鱼本身以及东帝汶作为重要观鲸和鲸鱼研究地点的声誉造成巨大风险。

另一方面，如果东帝汶政府为该行业制定全面法规，可以确保观鲸业的收入重新投资于关键领域，例如：海域监测；鲸鱼保护和研究中心；与鲸鱼活动相关的认证、教育和培训；以及社区发展。据与FM交流的一些专家称，需要制定一项专门针对观鲸和鲸鱼研究的法律，同时还需要制定一项支持鲸鱼保护计划并促进可持续、合乎道德的观鲸业的政策。还需要为海外公司在东帝汶开展活动提供便利，使它们能够缴纳税费、为国际员工办理相关签证、为当地经济做出贡献并加强本地能力。此外，为了国家能有效实施法律，还需要分配足够资源来加强海上安全机构的能力。同时，法律和政策应支持鲸鱼监测和研究计划。这两项活动也可通过国家从观鲸公司收取的收入来资助。

为了实现海洋生物多样性的红利，并兑现第九届政府倡导蓝色经济的承诺，政策制定者必须共同努力，制定观鲸行业法规。东帝汶领导人可以确保观鲸业的未来可持续性，但要做到这一点，需要强有力的政治意愿。一个管理良好的行业可以促进经济增长、财政可持续性和环境安全。如果领导人未能规范该行业，观鲸活动可能会反过来损害鲸鱼，并在短期内摧毁这一重要行业，使东帝汶失去作为重要海洋动物地点的声誉。因此，马亨基金会呼吁政府和所有政策制定者优先规范观鲸行业，以免东帝汶失去这一重要资源。