内维斯：东帝汶经济停滞阻碍发展与减贫

古特里亚诺·内维斯

引言

东帝汶刚刚庆祝恢复独立24周年，目前正处于发展进程的重要十字路口。在这个十字路口，东帝汶面临各种结构性挑战，这些挑战将决定该国未来几十年和几代人的命运。在这些结构性挑战中，经济停滞或低增长水平成为一个重要问题。低增长或经济停滞本身并非问题，而是其对其他发展目标的影响才使这个问题变得至关重要。在本文中，作者将探讨当前增长水平和结构对东帝汶长期发展愿景的影响。

东帝汶的经济增长

从宏观经济视角看，低增长水平和经济停滞代表着一个令人担忧的结构性问题。尽管这不是衡量人们生活质量的主要指标，但经济增长仍然是任何国家实现其他发展目标的关键因素。在东帝汶历史上，从2011年到2025年，在推出国家战略发展规划后，东帝汶的年中位数增长率仅为2.1%；人均GDP的年中位数增长率在十多年间仅为0.5%。这比国家战略发展规划设定的8-11%的年目标低了四倍，也低于其他东盟成员国。低增长水平很大程度上是由于东帝汶在2017年至2020年间遭遇的经济收缩周期，年均负增长率为2.5%。但即使排除新冠年份，年中位数GDP增长率也仅升至2.9%，人均GDP升至1.2%。自2021年以来，东帝汶经济开始复苏，但速度非常缓慢，非石油GDP的年中位数增长率为3.6%，转化为年中位数人均GDP增长2.6%。考虑到东帝汶的发展阶段——发展阶段——这一增长水平可视为接近经济停滞。经济停滞还带来其他挑战，如就业不足、个人和家庭收入停滞以及其他问题。

这一增长水平本身也是东帝汶经济结构依赖于公共支出并依靠石油基金支撑的结果。总体观察表明，当前经济增长水平主要由公共部门推动，特别是通过公共支出。近年来，随着汇款增加，家庭消费也大幅增长，成为推动经济增长的关键组成部分，与公共消费和投资一起。从增加值看——经济部门的增加值——公共行政部门已成为经济增长的关键部门。2011年至2023年，公共行政名义价值从2.43亿美元增至5.54亿美元；增长了近128%，而非石油GDP仅增长23.3%。目前，公共行政占总GDP的33%，使其成为非石油GDP结构中最大的经济部门。

农业作为减贫的关键部门，处于停滞状态。2011年至2024年，农业增加值的中位数年增长率为0.5%；远低于公共行政。国家统计局和莫纳什大学的一项分析显示，经通胀和人口增长调整后，2010年至2020年农业人均实际GDP下降了20%。到2024年，农业增加值为3.31亿美元；低于公共行政增加值的5.74亿美元。这一趋势可以支持一个假说：相对而言，当前经济结构并未给依赖农业部门的农村贫困和低收入群体带来太大好处，与城市经济部门相比。这一分析的核心信息是，东帝汶正面临经济学家所认为的持续十年以上的经济停滞局面。

这也反映出公共政策战略的缺陷，尤其是财政政策在此期间的问题。这一战略未能创造出一个能够支撑包容性、公平且长期可持续的经济增长的经济结构。当前战略也未能帮助东帝汶在刺激和维持经济增长、发展抱负及其他发展目标方面取得进展。第三，这一增长率远低于柬埔寨、越南和老挝等其他东盟成员国。因此，东帝汶在缩小与其他东盟成员国的发展差距方面面临巨大困难。

经济增长与福祉

更重要的是，要对当前增长水平或经济停滞及其结构，以及经济增长与更大发展目标之间的关系进行批判性评估。关于财政可持续性，尽管政府可以通过税收改革努力增加收入，但如果当前增长水平长期持续，这不会对东帝汶的国内收入产生显著影响。在当前增长水平下，东帝汶国内收入到2030年可能仅达到3.5亿至4亿美元，到2035年达到4.3亿至5.3亿美元。尽管这比当前值有大幅增长，但仍不足以支撑当前的公共支出。

关于改善人民生活质量，经济发展文献普遍认为经济增长是宏观经济表现的一个衡量指标。它并非人民福祉的直接衡量指标——福祉。但经验数据也证实，经济增长是实现其他发展目标的重要指标，如增强经济韧性、增加就业、提高家庭收入和消费、扩大税基以及减贫。尽管这一结果取决于增长结构和制度背景，但减贫需要长期的高经济增长水平。

经济增长对福祉改善的积极影响并不仅限于收入和消费。经验数据也证实，在高增长率的国家，公民在诸如教育、医疗、住房等社会维度的生活质量更好。基于经济学家一个世纪以来积累的统计数据，证据表明人民福祉的改善与经济增长相伴而行；因此，“没有经济增长，人民生活质量就不会改善。”

关于东帝汶具体背景下的减贫，尽管尚无更新的贫困率数据，但从经济发展政策角度看，可以说当前的增长水平和结构对贫困的影响将非常有限。基于经济增长对贫困的弹性衡量指标——增长弹性对贫困——即使在中等水平下，每1%的增长可减少不到1%的贫困。在这一水平下，考虑到当前人均GDP增长率低于3%且主要由公共支出驱动，东帝汶还需要20到25年才能消除绝对贫困。但由于东帝汶的增长结构主要由公共行政驱动且地理上集中在帝力，其对减贫的影响可能更低于1%。因此，这意味着东帝汶彻底消除贫困可能需要超过30年，如果维持当前趋势且公共政策方法不变的话。

一种有利于民众的高质量经济扩张方式是就业。这意味着经济增长可以创造就业机会，而就业可以为个人和家庭带来收入，从而提高公民的消费能力。但当前的增长水平和结构严重依赖公共支出的资金注入，无法创造足够的就业岗位以应对人口压力。目前，根据商业活动调查，私营部门每年创造的新就业岗位不到2000个。这仅占每年进入生产年龄人口数量的10%。经济停滞对就业的影响在社会中也很明显。尽管东帝汶已恢复独立24年，但经济现代化的迹象仍然非常有限。东帝汶大部分就业岗位在公共部门。正规私营部门的就业岗位仍然不多，且大多处于高脆弱性水平。在这种情形下，许多人不得不依靠小本生意或流动摊贩维持生计。这不是一个强劲且可持续经济发展的积极迹象。

在当前增长水平下，很难缩小与其他东盟成员国的发展差距——缩小发展差距。目前，东帝汶的发展水平，以各种社会经济指标衡量，仍低于其他国家。通常，要缩小经济发展方面的差距，东帝汶必须做得比其他国好。在经济方面，这意味着东帝汶的经济增长率必须高于其他成员国。但在当前增长水平下——低于其他成员国（东帝汶3%对比东盟4%-5%）——缩小发展差距是不可能的，而且东帝汶与其他东盟国家的差距有扩大的风险。缩小与其他国家的差距要求东帝汶达到高于其他东盟成员国的增长率。如果其他国家人均GDP增长3%，东帝汶必须达到5%-6%。

展望未来

根据当前现实和东帝汶实现其发展愿景的抱负，国家战略发展规划和可持续发展目标中强调的，以及为了让人民摆脱贫困和匮乏，东帝汶需要对其发展方法进行调整。一条路是该国必须提高对经济增长水平和增长结构的雄心。二战后发展史表明，韩国、新加坡、台湾等国家通过长期高经济增长水平成功消除了贫困，持续了长达二十年。同样，越南、柬埔寨和中国也是如何能在二十年内消除绝对贫困的成功范例。因此，尽管存在限制，实现并维持长期中高增长水平仍然是减贫的重要衡量指标。但重要的是要知道，仅靠经济增长并不能减少贫困和提高人民生活水平。这需要与社会服务的扩展以及改善公共服务质量（如医疗、教育、社会保护政策等）同步进行。因此，东帝汶需要更高的雄心，以实现比当前水平更高的增长。

其次，要实现这一抱负，没有比经济多元化更可持续、更包容、更公平的道路。在经济背景下，经济多元化指的是东帝汶经济结构的转变，从依赖石油基金通过国家年度支出注入资金来刺激经济增长，转向由实际部门（如农业、制造业、酒店业、服务业等）生产率驱动的增长结构。这些部门的增长必须高于公共行政部门，以便其对减贫的影响也更大——增长弹性对贫困。国际经验数据证实，农业每增长1%可使贫困率下降2%。其他国家的经验也表明，制造业的扩张对其他经济活动具有较高的乘数效应，因此对减贫有显著影响。同样，制造业每增长1%可减少2%至2.5%的贫困。这是因为该部门传统上吸收了大量劳动力并提供更好的工资。在经济发展文献中，制造业通常被视为经济转型和工业化的催化剂。

这些部门的发展不仅需要公共部门的投资；还需要国内私营部门、合作社和家庭的良好能力。这里的私营部门不仅指来自国外的高资本大型企业；更重要的是属于微型、小型和中等规模的国内企业或合作社。在东盟地区，微型、小型和中型企业贡献了区域GDP的40%至50%，以及60%至80%的就业。因此，微型、小型和中型企业成为经济增长、创造就业和提高个人与家庭收入的关键要素。同时，公共部门的干预必须更具战略性。公共部门的干预不能扭曲市场激励结构，也不能增加私营部门的成本。公共部门的干预应基于一个思维框架：其目标是促进和支持私营部门增长。在此背景下，基础设施和互联互通投资至关重要。尽管基础设施涵盖多方面，但在经济多元化的背景下，最重要的是能够促进农业、旅游业活动以及降低商业成本的基础设施。同样，职业培训政策与国内劳动力市场需求之间也需要协调。

在所有这些要素中，治理质量是关键因素。这指的是国家制定和实施经济发展领域公共政策、管理所有资源以实现社会集体愿望的能力。为了实现长期高增长水平，东帝汶需要强大的治理能力。治理质量也意味着所有国家机构必须能够制定连贯的公共政策，以人为发展中心，并将经济增长视为改善人民生活的工具。这要求政治领导层制定更审慎的公共政策，并将市场激励从消费活动转向生产活动。最后，这还需要国家官僚机构高效和有效地执行与实施公共政策的能力。没有这些条件，很难实现经济增长的梦想，东帝汶将继续处于经济停滞之中，这将进一步加重该国面临的各种结构性挑战。

结论

经济增长并非人民生活质量直接衡量指标。但作为宏观经济指标，它反映了一个经济体在社会中创造新财富的能力。在人类发展语境中，经济增长与福祉改善呈正相关，并且是实现财政可持续性、创造就业和减贫的主要工具。对东帝汶而言，在当前低增长或经济停滞水平下，将很难实现其他发展目标，如财政可持续性、创造就业、消除绝对贫困，以及缩小东帝汶与其他东盟成员国的发展差距。

作者为东帝汶公共政策分析师。

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