公共政策分析师：东帝汶经济多元化受困于公共政策失误

经济多元化已成为东帝汶过去十多年公共政策讨论的重要话题。但统计数据和宏观经济证据显示，东帝汶的经济结构并未发生改变。与意愿和期望相反，依赖石油的趋势反而因国家年度支出而进一步加剧。从这一角度看，导致这一情况的关键因素是公共政策的失误——误导性政策。这篇短文旨在引导我们对经济多元化和至今公共政策层面的失误进行思考。这有助于我们调整思路，对国家和政府至今的作为进行批评和自我批评，特别是公共政策制定中的失误。

 

经济多元化的必要性

经济多元化议题是国际发展话语中的重大关键议题。它指的是一个国家实现收入来源多元化、摆脱对单一收入来源依赖的过程。从更广泛的视角看，经济多元化与经济结构转型紧密相连——经济结构性变革——从而提高经济生产率并推动经济增长。对于东帝汶而言，经济多元化问题，按普遍理解，指的是减少对石油收入依赖、扩大税基的努力或意愿。从更广泛的背景看，经济多元化问题并不仅仅因为石油枯竭或财政悬崖而出现。无论东帝汶拥有多少石油储备，也不论大日升油田开发的不确定性，经济多元化作为国家发展战略，与私营部门发展、创造就业、增加收入以及消除贫困息息相关。因此，高层领导必须严肃对待这一问题。经济多元化势在必行，因为单一依赖某个部门的经济总是与高风险相关。一个明显的例子是新冠疫情期间巴厘岛的状况。尽管旅游业是可再生产业，但由于巴厘岛的经济周期依赖外国游客，疫情一来，巴厘岛经济崩溃，有些人称之为“鬼城”。如今，当我们访问巴厘岛时，问及当地居民的体验，他们会讲述疫情时期的苦难经历。

更糟糕的是对石油和矿产部门的依赖。石油等采掘业并非劳动密集型，因此不能为大众创造就业，与农业和制造业等经济部门相比，也不利于资源再分配。石油产业对国家有利，因为它为国家提供了大量收入，但并不直接惠及家庭。由于市场价格波动（即石油价格的高度波动），且石油是不可再生资源，依赖石油使国家经济面临极高的脆弱性。这种经济结构成为发展大计的重大障碍，例如难以实现包容性和可持续的经济增长，难以创造就业，难以实施减贫战略。基于以上原因，经济多元化成为许多国家的重要议题，无论其依赖的部门是否可再生，也无论该国是否有大量石油储备。

 

实证数据和统计证据也表明，多样化和复杂度高的经济对GDP和人均GDP增长、人均收入增长以及减贫有积极影响。多元化的经济能够更公平地分配经济资源，从而创造更具包容性的增长。不依赖单一部门的多元化经济能够创造更多就业。最后，如果我们继续维持仅依赖石油资金在市场流通的经济结构，减贫便不会发生。包容性增长需要多元化的经济结构，依赖于多个部门，并且让全体人民，特别是低收入或边缘化群体，从增长中受益。

 

具体到东帝汶的国情，经济多元化对于实现更可持续、更包容的发展是绝对必要的，因此这是一个无可争议的议题。这一意愿也可以从各方言论中看出，包括我们听到的政党高层领导的各种讲话、高台上的演讲、竞选期间的承诺以及每年的预算计划。基于上述意愿，核心问题是如何利用石油收入来发展非石油部门，如农业、旅游业和制造业。

 

公共政策的失败

尽管如此，宏观经济层面的证据以及日常经济观察表明，东帝汶经济没有结构性变化，也没有经济多元化。相反，对石油的依赖反而增加。经济活动的周期完全依赖于国家支出。一些数据有助于说明这一结构。东帝汶国家支出占非石油GDP的比例在80%到120%之间，而东南亚国家为20%，小岛国为30%到40%。2022年，政府消费占国内总消费的45.5%，占非石油GDP的60%。公共部门投资占总投资的71%，其中大部分用于基础设施。与此同时，整体经济活动仍然依赖公共部门的运转。市场上流通的大量资金来自OJE，用于支付公务员薪酬、向老年人和退伍军人发放转移支付，或政府与公司签订的合同等。

作为一个部门，公共部门是非石油GDP结构中最大的部分，约占东帝汶经济的25%。这一现实使东帝汶经济面临极高的脆弱性。其后果如在2017-2020年期间所见，由国内政治不确定性以及近期高通胀（由影响国际市场商品和服务供应链的战争导致）所引发。这也成为其他问题的基础，如经济效率低下、经济增长缓慢、缺乏就业、劳动力参与率低、贫困率高、帝力与其他市之间的差距，以及城乡差距。

 

缺乏经济多元化的主要原因是公共政策失败。实现经济多元化的愿望需要适当和适宜的公共政策干预。最基本的是需要公共投资于物理基础设施、高质量的人力资本开发以及制度建设。制度建设之所以重要，因为它关系到成本和激励结构、每个经济部门的竞争力水平，以及东帝汶经济与其他国家的竞争力。在经济复杂性增加、社会人口结构变化的背景下，公共政策也必须努力适应这些变化。在当前背景下，公共政策导向必须努力改变经济结构，通过改变激励结构，促进生产要素从一个部门向另一个部门流动。通常是从经济生产率低的部门向生产率高的部门转移。

 

迄今为止，我们注意到，尽管有各种言论和说辞，但我们公共政策的框架和操作并不支持经济多元化的意愿。相反，我们的公共政策行动和公共资源管理倾向于进一步扩大对单一资源的依赖。我们可以在以下几个方面看出。第一，我们继续陷入石油带来的廉价资金诱惑，持续推行扩张性财政政策。尽管各种证据和报告已经指出了财政悬崖的威胁和公共支出的低效率，无论是更替的政府还是执政党，都没有显示出财政政策立场结构性转变的强烈迹象。我们继续采用低效率的支出结构，将资金用于回报不明确、对大众日常生活影响不确定的活动。我们继续将大量资源分配给那些仅仅为了追求执行率的活动，而不是对民生有长期实际影响的项目。我们没有审慎地决定每一分钱、每一美元的支出及其回报。例如，维持国家官僚机构运行的国家支出持续增加，从而减少了用于生产性活动的财政空间。社会讨论表明，市场激励发生了变化，因为支出结构更优先考虑即时消费，特别是政府消费，而非生产性活动。我们继续采用一种助长……的财政结构。（此处原文不完整，但已尽力翻译）

 

第三，我们注意到执政者对政策和经济质量及稳定性的重要性缺乏理解，也不了解法律稳定性对于吸引经济主体（包括私营部门）信心的重要性。诸如尊重合同、司法机构审理案件的能力、司法机构决策的独立性、土地权属的确定性、高效且有能力的内政管理、高质量的公共政策以及公共政策的稳定性等问题，是经济发展的关键。这些质量要素为经济主体，特别是私营部门，提供了投资信心。经济学家认为，制度质量是一个国家长期经济发展和经济增长的决定性因素，因为它为市场运作提供了稳定性和信心。有意愿进行严肃、大规模、长期投资的私营部门需要对我们国家机构有信心。尽管许多人，包括学者、公民社会、发展机构甚至政治家，经常谈论上述问题，但执政者缺乏严肃态度来创造健康的条件，以赢得经济主体的信心，例如改善司法机构能力、改善和简化耗时的官僚程序、确定土地权属、稳定公共政策等。我们注意到，精英之间的政治权力行使并不是为了寻找最佳解决方案，而更多是为了相互打压，以证明谁更好、谁更受欢迎。

 

第四，在此背景下，公务员系统的政治化成为提供优质服务的重大障碍。我们继续将公共行政政治化，甚至到了技术层面，并将公共行政部门作为扩大政治庇护主义的工具，通过分配职位来实现。这降低了公共服务质量以及属于政府或国家的基本服务（如我们所见），也破坏了服务道德以及在努力工作和流汗的社会激励。那些与政党结盟的人，其意图并非为了政党的愿景和原则而斗争，而是将其作为获得职位或就业的途径和机制。政党已转变为寻找机会的场所，而不再是辩论思想与公共政策选择的地方。社会讨论中很多人注意到，人们不需要努力学习、不需要努力工作或在自己的领域表现出色就能在公务员系统中获得晋升。重要的是有关系、加入政党或认识某个大人物。如果高层领导继续将公共行政政治化，那么提高公共部门效率将极其困难。与经济多元化相关的是，当公务员系统缺乏质量时，这会影响经济主体（包括私营部门）的信心，使其不愿进行大规模投资。

 

 

前进的道路

首先要做的是，执政者和政治家必须改变对有限资源管理和发展方式的思维态度。多年来，执政者习惯了不受限制的财政资源——充裕；因此他们不断扩大支出而不考虑价值与结果。这种习惯把我们带到了现在面临财政悬崖风险和威胁的境地。根据时间预测，如果不改变这一习惯，可能将东帝汶带入那种境地，其影响可能比当前情况更糟糕。在更广泛的发展背景下，必须认识到，迄今为止执政者的做法和政策选择并未帮助东帝汶解决我们面临的各种结构性问题。执政者在资源管理上必须更加审慎；对支出施加纪律，并最大限度地利用有限资源以获得更大回报。在这种态度转变中，执政者还必须意识到，当今的发展不能仅仅局限于机构的支出能力、建设的物理基础设施或创建的新机构。发展的最终目的是创造条件，使人们有能力并有机会在社会中自由独立地生活。政党领导人也必须认识到，仅有良好意愿是不够的。至关重要的是将这些良好意愿转化为连贯且综合的法律和政策框架。

 

其次，东帝汶需要从2002年以来的自身经验中学习，特别是从2008年以来的经验。东帝汶的经验足以告诉我们，仅仅花钱不足以应对当今发展挑战的结构性特征及其全部复杂性。诸如改善人力资本、提高经济生产率、减少粮食不安全、降低进口依赖以及减贫等问题，需要持续、综合、务实且具有长期视野的努力。这些问题不能仅在一个治理周期内解决。因此，政治家需要有勇气和胆识来重新审视迄今为止推行的政策、公共支出结构，并进行支出重组。执政者必须更加严格地评估迄今推行的政策选项、已实施的活动、其效率、效果、涉及的成本以及对经济多元化的贡献。在此过程中，必须有勇气停止并削减那些不必要且消耗大量资源的活动。在财政政策方面，政治家关于财政上限的决定应与经济的吸收能力、机构的管理能力以及公共支出引起的市场激励变化相关联。尽管基础设施投资仍然对发展和经济生产率至关重要，但执政者必须采取更严格的方法来重新审视哪些类型的基础设施更适合我们当今经济发展背景，哪些类型的基础设施能够推动非石油经济生产率以及我们经济多元化的愿望。

 

最后，无论属于哪个政党，政治家必须承诺停止对公务员系统的过度政治化。这一承诺必须转化为严格的法律框架。没有这一承诺，公共部门就很难有效率，也很难改善公共服务质量。考虑到公共部门是发展的关键主体，公共部门的低效率将扩散到整个社会和经济运行。同样，一个能力不足的公共部门，其结果是公共服务质量低下，公共政策不足以应对当今发展挑战。因此，执政者必须意识到，当前公务员系统的政治化破坏了公共服务质量，甚至包括卫生和教育等基本服务，只会造成政党之间的仇恨与报复循环，加剧社会两极分化，并增加维持国家官僚体系的成本。考虑到当前背景，高层领导明确承诺采取严格手段制止这种情况至关重要。

 

结论

经济多元化不是一个在选举周期内就能实现的项目或计划。经济多元化需要公共政策制定方式的改变，而这需要执政者和高层领导在态度、思维框架以及公共政策框架上做出改变。这并非简单容易的事情，但却是必要的。重要的是执政者要认清国家面临的形势，并做出战略决策来改变国家的前进方向。

 

作者是东帝汶公共政策分析师。本文为个人观点，不代表作者所属或参与的任何机构的意见或立场。